Démocratie : faut-il faire participer les corps intermédiaires ou les citoyens ordinaires ?

M3-N7-WEB-1_01A l’occasion de la parution du numéro 7 de la revue M3, l’excellente revue de prospective du Grand Lyon, nous vous proposons de découvrir un article de son dernier numéro (que vous pouvez télécharger en ligne (.pdf) et auquel vous pouvez vous abonner gratuitement).

Un article qui propose un face à face intéressant puisqu’il interroge la forme des processus participatifs. Faut-il dialoguer exclusivement avec les corps intermédiaires constitués ou mobiliser des « citoyens ordinaires » non-engagés ? Les collectivités territoriales à l’initiatives de processus participatifs sont souvent tiraillées. S’agit-il de légitimités citoyennes concurrentes ? Peut-on les penser non pas dans l’opposition mais dans leur complémentarité ? Guillaume Gourgues et Julien Talpin se répondent. Ecoutons les !

Pour un néocorporatisme urbain assumé

La prise en compte de la parole des corps intermédiaires à l’échelle urbaine — associations, groupes d’intérêt, collectifs — repose sur un paradoxe. Malgré la multiplication des instances pérennes de consultation ouvertes aux acteurs de la société civile organisée, leur légitimité reste faible. Qu’il soit question de conseils de développement, de commissions consultatives des services publics locaux ou de conseils consultatifs ouverts à des publics spécifiques, une même ambiguïté demeure.

La difficulté d’une double mission
Cette ambiguïté tient à la juxtaposition de deux objectifs difficilement tenables en pratique. Les instances doivent produire une forme d’expertise capable de traduire, dans un format audible par l’institution, une analyse « experte » des sujets soumis à leur saisine. L’ambition est alors managériale. Elles doivent mobiliser les connaissances et les spécialités des groupes qui les composent, afin d’enrichir la conduite des politiques publiques urbaines. Mais elles sont aussi tenues de jouer un rôle démocratique, régulièrement présentées comme des expériences « participatives », ouvertes à des « représentants » de citoyens, auxquels on adjoint parfois des citoyens tout court (tirés au sort, par exemple). Le flou des textes de loi autorise cette double mission. Il maintient une série d’injonctions vagues et contradictoires, laissant le soin aux acteurs locaux de trancher sur le rôle exact de ces instances. Le manque de clarté des attendus des pouvoirs publics est générateur de tensions qui nuisent à leur fonctionnement. Leurs membres sont souvent incapables de définir une posture commune. Sont-ils des groupes d’intérêt ? Des experts ? Des porte-parole ? Mais de qui ? Des citoyens mobilisés ? De l’intérêt général ? Selon quelle légitimité ?

S’ouvre alors le grand jeu de l’analyse critique. Il souligne tantôt l’inlassable routine d’une production d’expertise trop consensuelle et policée pour influencer réellement les politiques publiques. Tantôt la distance séparant le grand public de ces espaces prétendument participatifs, marqués en réalité par le huis-clos et l’entre-soi des « têtes de réseau ». En attendant trop de ces instances, on en vient à désespérer de leur utilité.

Mettre en place un dialogue officiel
Pour sortir de cette impasse, il faut débarrasser la consultation des intérêts organisés de cette ambiguïté.

Nous suggérons d’assumer pleinement l’ambition néocorporatiste des instances consultatives. À savoir la mise en place d’un dialogue officiel entre les autorités publiques et certains intérêts organisés (voire professionnalisés), sélectionnés par ces mêmes autorités afin de les associer à l’élaboration d’une décision publique.

Cette affirmation a deux implications principales.

Premièrement, reconnaître que les organisations regroupées dans ce jeu consultatif sont mobilisées car elles défendent un intérêt identifié sur le territoire. Au nom de cet intérêt, et non en raison de leur expertise supposée ou d’un hypothétique statut de porte-parole, elles sont invitées à s’exprimer sur les projets d’action publique.

Deuxièmement, leur consultation n’a jamais l’ambition de se substituer à la participation citoyenne. Dès lors, elle ne sert plus d’alibi au déficit de débat politique et démocratique dans les territoires urbains. Le néocorporatisme n’est pas la démocratie participative. Il ne peut pas remplir, à lui seul, une ambition de débat public.

L’autre intérêt de cette affirmation néocorporatiste relève de la transparence des jeux d’influence locaux. Ce que la science politique nomme « gouvernance urbaine » repose sur un principe simple : l’entretien d’un échange permanent entre les pouvoirs publics et les intérêts constitués présents sur le territoire des villes, pour mettre en place les politiques publiques d’échelle urbaine. Or, ces échanges ont souvent lieu dans des espaces éclatés et discrets, entrainant une dissymétrie. Certains intérêts exercent une influence directe du fait de leurs ressources (promoteurs immobiliers, étudiés par Julie Pollard, enseignante chercheure, mais aussi industriels, corporations), alors que d’autres peinent à se faire entendre. Affirmer l’existence d’espaces néocorporatistes facilite la transparence de ces jeux d’influence, en soumettant les intérêts puissants au même type de procédures que des intérêts plus fragiles. On imagine alors que des enjeux métropolitains cruciaux tels que les modes de gestion des services publics locaux, la répartition des investissements entre communes et quartiers, la construction de logements ou le soutien à une filière industrielle soient soumis à l’examen d’une pluralité d’intérêts, sortant l’élaboration de ces politiques des négociations intercommunales ou du lobbying. Les avis rendus par les instances régulatrices de ce néocorporatisme reflètent des controverses de fond et les convergences éventuelles entre intérêts contradictoires.

Confronter ces intérêts divergents pousse à reconsidérer l’espace urbain comme un espace politique, fait de tensions et de choix alternatifs débouchant sur des compromis. La participation des corps intermédiaires au gouvernement des villes doit devenir plus qu’une rhétorique. Elle nécessite d’être repensée, repositionnée et prise au sérieux pour jouer un rôle dans un contexte de forte pression économique et de standardisation des politiques urbaines.

Guillaume Gourgues est maitre de conférences en science politique à l’université de Franche-Comté. Il est l’auteur des Politiques de démocratie participative paru aux Presses universitaires de Grenoble en 2013

Pour une démocratie participative inclusive

La démocratie participative peut-elle faire l’économie des « citoyens ordinaires » ? Elle touche difficilement les classes populaires et les « non-engagés », électeurs irréguliers, membres d’aucune association ou collectif. Les dispositifs participatifs rassemblent ceux que l’on voit ailleurs. Faut-il accepter que la démocratie participative ne touche que des groupes déjà constitués et acter en principe ce qu’elle est de fait devenue ? Incapable de jouer son rôle d’inclusion civique, elle permettrait l’avènement d’une gouvernance locale plus efficace et transparente, en créant des arènes publiques rassemblant les corps intermédiaires selon un modèle néocorporatiste. Nous défendons à l’inverse l’idée que la démocratie participative doit viser les non-engagés.

La participation des sans-voix
Penser leur participation suppose de déconstruire le concept de « citoyen ordinaire », pour se concentrer sur ceux qui ne votent pas ou plus, dont la voix n’est pas entendue par le système représentatif.

Pourquoi en effet faudrait-il accroître le pouvoir d’agir de ceux qui trouvent déjà les moyens de se faire entendre par ailleurs ? Ce n’est donc pas le « citoyen ordinaire » qu’il s’agit de mettre en avant, mais le citoyen désaffilié civiquement. Or toutes les études le montrent : ceux qui participent le moins sont situés au plus bas de l’échelle sociale. Comment permettre la participation des sans-voix ou des « in-ouïs », des classes populaires et des groupes minorisés ?

Au moins deux voies sont possibles et conciliables : le tirage au sort et l’appui sur les groupes mobilisés.

Le recours au tirage au sort incarne une posture politiquement radicale. Comme l’affirme le philosophe Jacques Rancière, il signifie que chacun dispose de suffisamment de bon sens pour exprimer son avis sur des questions d’intérêt général : la compétence politique est universelle. Les expériences de jurys citoyens ou autres conférences de consensus ont démontré que, bien organisées, elles permettent à des individus ne disposant pas au départ d’expertise spécifique d’exprimer une opinion informée sur une question technique. Cependant, le recours au tirage au sort apparaît souvent comme un moyen de contourner les corps constitués plus critiques. Face à la mobilisation d’un groupe de riverains, d’une association ou d’un collectif opposé à un équipement estimé nuisible, on suscite un dispositif tiré au sort qui fournira une opinion moins passionnée, plus raisonnable. Le recours au tirage au sort devient un moyen de contourner la critique et pacifier les conflits locaux.

Or les intérêts de ces groupes souvent taxés de « nimbysme » sont informés, motivés par des arguments environnementaux ou sociaux et non par des considérations particularistes ; les mobilisations contre la ligne TGV Lyon-Turin ou l’aéroport Notre-Dame-des-Landes en offrent des illustrations saisissantes. Plutôt que d’opposer groupes d’intérêts et citoyens, il faudrait imaginer des espaces où les deux cohabitent, leurs perspectives respectives ne pouvant que s’enrichir mutuellement. Les jurys citoyens berlinois qui rassemblaient, dans les années 2000, 51 % de tirés au sort et le reste d’associatifs, sont un bon exemple de logiques complémentaires. Il ne suffit pas cependant d’être tiré au sort pour participer ou accepter de jouer le jeu. Ceux que l’on souhaite toucher en priorité répondent rarement à la sollicitation. Quand ils acceptent, ils arrêtent souvent après quelques réunions, ne trouvant pas leur place dans des discussions trop techniques ou micro-locales.

Mobiliser les catégories populaires
Faut-il dès lors acter que la participation de citoyens inorganisés est impossible et admettre que seuls les corps intermédiaires constituent des interlocuteurs fiables ? La démocratie participative gagnerait à s’appuyer davantage sur les collectifs existants. Mais il faudrait pour cela leur donner les moyens de s’ouvrir, s’élargir et attirer les publics difficilement mobilisables.

Dans les collectifs, les anciens ne voient généralement pas d’un bon oeil l’arrivée de nouveaux membres. Surtout, leur environnement n’en fait pas des agents de mobilisation territoriale. La managérialisation du monde associatif, liée à la multiplication des financements par projet, se traduit par un temps important consacré à remplir des appels d’offres plutôt que d’effectuer ce travail de terrain. Les corps intermédiaires sont en outre de plus en plus perçus comme des prestataires de services des collectivités, ce qui renforce la défiance de la population à leur égard. À l’inverse, aux États-Unis, les groupes de community organizing déploient une énergie considérable pour mobiliser les catégories populaires. Cette participation est le fruit de campagnes intenses de porte-à-porte, réunions d’appartements et discussions informelles avec les habitants. À Grenoble, l’Alliance Citoyenne, en s’appuyant sur des méthodes similaires, touche ceux que la démocratie participative laisse indifférents.

La plupart des corps intermédiaires locaux n’ont pas les ressources pour effectuer un tel travail de mobilisation. Avec des financements plus pérennes et plus autonomes des pouvoirs locaux, associés à des objectifs de mobilisation durable des groupes minorisés, les corps intermédiaires pourraient constituer les agents de mobilisation de ces citoyens tant recherchés. Leur légitimité, et celle des dispositifs de gouvernance territoriale où ils interviennent, s’en trouverait renforcée.

Faire de la démocratie participative un outil d’inclusion civique ne signifie pas mettre au ban les corps constitués. Elle gagnerait à s’appuyer davantage sur les collectifs pour toucher ceux qu’elle ne parvient pas à mobiliser. Cela redonnerait du sens au tirage au sort, qui redoublerait les efforts d’inclusion des collectifs locaux.

Julien Talpin est chercheur en science politique au CNRS (Ceraps / université Lille 2). Il est l’auteur notamment de « Mobiliser les quartiers populaires, Vertus et ambiguïtés du community organizing vu de France ».

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