« A l’occasion de la parution du numéro 8 de la revue M3 (@millenaire3), l’excellente revue de prospective du Grand Lyon, qui s’interroge notamment sur la ville servicielle et le couple confiance/défiance, nous vous proposons de découvrir un article de son dernier numéro (que vous pouvez télécharger en ligne (.pdf) et auquel vous pouvez vous abonner gratuitement).
L’article de Pierre Winicki (@pierrewinicki), directeur de Pierre Winicki Conseil, fondateur et directeur général de l’Institut Confiances (@InstConfiances) revient sur notre culture paranoïaque du contrôle qui pèse sur l’action publique comme sur la vie publique, et propose de remplacer « la présomption de défiance » par la « présomption de confiance »… Chiche ?
« La confiance n’exclut pas le contrôle ! » La formule est éculée. Anodine de prime abord, elle soulève le problème de la culture du contrôle, qui touche à la fois les administrations et les entreprises. Son incidence est majeure en matière de coût, de qualité de vie, de motivation au travail, et elle pèse aussi sur notre capacité d’initiative et d’innovation.
La culture du contrôle résulte du rapport difficile que nous entretenons, notamment du fait de notre système éducatif, vis-à-vis de l’incertitude, du risque et de la complexité, de même que du droit à l’échec ou à l’erreur… Dans ce cadre, il faut s’interroger sur la forme du contrôle, sa valeur, ses conséquences.
L’exemple des marchés publics
Les contrôles a priori sont réalisés de manière préventive sur l’ensemble d’une population, même si le pourcentage des fraudeurs n’est en réalité que de 1 %. À l’inverse, les contrôles a posteriori sont effectués sur un échantillon de population, une fois l’action conduite, pour en vérifier le résultat, l’efficacité, ou pour s’assurer du bon respect de la règle. Les contrôles a priori sont symptomatiques d’une culture de « présomption de défiance ». Leur coût est souvent exorbitant, leur efficacité, relative et leurs effets pervers, nombreux. Les marchés publics en sont une bonne illustration. Ils sont symptomatiques d’une culture du contrôle a priori. La procédure de mise en concurrence des entreprises par le biais d’appels d’offres vise un objectif initial louable : s’assurer que l’administration obtienne le meilleur rapport qualité-prix et prévenir les risques de fraude (favoritisme, enrichissement personnel). Or selon le directeur général des services d’une collectivité territoriale de 4000 agents, une ex-DDE qui a piloté depuis vingt-cinq ans de nombreux marchés publics, ce système n’est pas efficace : « Les marchés publics nous coûtent à la fois un temps considérable, des frais de gestion élevés et des risques juridiques importants. De plus, on atteint mal nos objectifs : on n’a pas le meilleur rapport qualité-prix, notamment comparé aux acheteurs privés [les entreprises] ; et on n’évite
pas les fraudes. »
20 milliards d’euros de perte ?
Le responsable d’un cabinet de conseil — 50 salariés, dont 40 consultants — actif sur les marchés publics estime que, sur 4 millions d’euros de masse salariale, 25 % sont consacrés à la gestion commerciale et administrative des marchés publics. Dans son expérience précédente au sein d’un cabinet ayant pour clients des entreprises privées, seuls 10 à 15 % de la masse salariale étaient consacrés à la gestion administrative de la prospection, soit la moitié. Extrapolée aux 200 milliards de commandes publiques annuelles de la France, cette proportion permet d’estimer que les entreprises consacrent 40 milliards d’euros de salaires à la gestion des marchés publics. Une diminution de 50 % de ces frais administratifs et commerciaux conduirait à une économie de 20 milliards d’euros, soit, grossièrement calculé, 1 point de PIB.
Entre la fin de la rédaction du cahier des charges et le moment où le prestataire retenu commence à travailler, les délais sont environ de six mois, parfois neuf en cas d’aléas juridiques. Ils descendent rarement au-dessous de deux mois même pour de petites prestations de quelques milliers ou dizaines de milliers d’euros. Dans un monde qui bouge au rythme de l’Internet, où la réactivité est un facteur de compétitivité, est-il pertinent que les administrations consacrent six à neuf mois à prendre une décision de recours à un prestataire ? Ce temps ne pourrait-il pas être investi de manière plus utile ?
Le directeur général des services de collectivité cité plus haut se souvient d’avoir assisté au procès de l’un de ses anciens collaborateurs, responsable, dans une DDE d’exploitation sur une autoroute. « Pour assurer la continuité du service rendu, il a “pris sur lui” de passer à une entreprise prestataire des commandes, pendant deux à trois mois, commandes qui étaient illégales parce que le marché était arrivé à échéance. Il l’a fait pour le bien du service, pour assurer l’intérêt général et sans qu’il y ait le moindre enrichissement personnel. Il a malgré tout été traîné au tribunal et condamné en première instance à de la prison avec sursis, assortie d’une amende importante. »
Le fantasme du système parfait
Il faudrait d’abord donner au bénéficiaire final au sein de l’administration un pouvoir de décision accru, notamment quant à la réelle nécessité d’engager un nouveau marché public, ou bien de prolonger le précédent sans nouvelle mise en concurrence (ce qui nécessite en termes techniques de « déplafonner les avenants »). Cela signifie lui faire confiance a priori sur sa capacité de prendre la bonne décision en matière de rapport qualité-prix (le prix le plus bas ne constituant pas forcément le meilleur choix, ce que l’on a parfois tendance à oublier…).
Il faudrait ensuite moins de contrôles a priori, mais davantage de contrôles a posteriori. Si, comme je le propose, on accroît considérablement le niveau de confiance a priori, il est aussi nécessaire de renforcer les moyens de contrôle a posteriori de telle sorte qu’ils soient plus fréquents et qu’ils permettent de s’assurer que les règles du jeu soient respectées par les administrations comme par les entreprises. Il faut enfin reformuler la définition du délit de favoritisme car de nombreux fonctionnaires hésiteront, sur le terrain, à « jouer le jeu » d’un assouplissement des procédures de marchés publics tant qu’ils auront le sentiment d’avoir une épée de Damoclès au-dessus de la tête. La définition du délit de favoritisme devra donc évoluer, pour permettre de poursuivre les vrais fraudeurs sans pour autant exposer à un risque pénal injustifié ou exagéré les acheteurs auxquels on aura donné de nouvelles responsabilités.
Au sein même des organisations, la culture du contrôle et la « présomption de défiance » ont envahi le management et s’avèrent dévastatrices en matière de motivation, de bien-être au travail, d’esprit d’initiative et d’innovation. Cette tendance s’explique par la volonté de bon nombre de dirigeants de limiter les risques et de « tout savoir ». Comme le dit Philippe Faugeron, ancien directeur du développement des ressources humaines chez Carrefour, « cela correspond au fantasme du système parfait qui confine au totalitarisme ». Résultat : un encadrement et des salariés ou agents qui passent plus de temps à nourrir des tableaux d’indicateurs qu’à mener leurs missions, des DRH centrées sur la question de « prévenir et gérer les risques » au détriment du sens de l’action ou de l’encouragement à l’initiative et à l’innovation.
Un exemple dans la sphère publique : une directrice d’agence de Pôle emploi qui me faisait part de son sentiment d’avoir à affronter en permanence des injonctions paradoxales de sa hiérarchie. « Alors même que l’une des six priorités de notre Plan stratégique 2015 s’intitule “Faire le pari de la confiance”, je passe mon temps à remonter à ma hiérarchie le nombre de réunions que j’organise avec les demandeurs d’emploi. Quel intérêt ? Pourquoi ne me font-ils pas confiance ? Je sais comment m’organiser ! Ce qui importe, c’est le résultat que j’obtiens en matière de retour à l’emploi ! »
Faire évoluer une culture institutionnelle d’une présomption de défiance vers une présomption de confiance s’avère stratégique en matière d’efficience comme de climat social. Un tel changement, qui remet en question l’organisation de l’institution ou de l’entreprise, sa culture managériale, ses pratiques professionnelles, ne peut être lancé de manière efficace et pérenne qu’au plus haut niveau, avec ténacité et courage, par ses dirigeants.
Pierre Winicki
A compléter par l’interview de Pierre Winicki sur Millénaires 3 : « Comment reconstruire de la confiance ? »