Construire l’Etat innovant

Jennifer Pahlka (@pahlkadot, Wikipedia), est la fondatrice et directrice de Code for America. En octobre dernier, elle était l’invitée des Talks at Google (@googletalks), le programme de conférence interne de Google (organisée le plus souvent sans grand formalisme contrairement aux conférences TED), et qui publie nombre d’entre elles sur une chaîne YouTube dédiée. Dans la vidéo de son intervention, Jennifer Pahlka défend l’innovation gouvernementale, rappelant combien les investissements de l’Etat américain dans l’innovation ont permis à celle-ci de se développer. Sans eux, il n’y aurait pas eu de GPS ni de téléphonie mobile. « Les gens pensent que quand ils obtiennent la météo sur Yahoo ou Google, elle vient de Google ou Yahoo, alors qu’elle vient d’un service de l’administration américaine, la National Oceanic and Atmospheric Administration. C’est le gouvernement qui permet l’innovation du secteur privé et on ne l’en remercie pas assez. » Jennifer Pahlka fait ici référence à l’importance des contributions de l’Etat quant aux innovations que la Silicon Valley revendique qu’évoque Mariana Mazzucato (@MazzucatoM), auteure de l’Etat entrepreneurial, qui rappelle l’importance de l’innovation publique dans la constitution des marchés innovants (voir également la tribune de l’économiste Bruno Amable « L’authentique entrepreneur innovant est l’Etat« ).

Quel est le rôle de l’Etat dans l’innovation ?

Pourtant, souligne Jennifer Pahlka, peu de gens pensent que le gouvernement est toujours innovant.

Foreign Affairs, january 2015Dans l’un de ses derniers articles publiés dans l’édition de janvier de Foreign Affairs et consacrée à l’innovation, Mariana Mazzucato rappelle qu’en matière d’innovation, le rôle de l’Etat n’est pas seulement de réglementer pour permettre aux innovateurs d’innover. Longtemps, les investissements publics ont soutenu la recherche, rappelle l’économiste, mais depuis la crise des années 70, sous prétexte de la maîtrise des dépenses publiques, ces investissements de fonds n’ont cessé partout de se réduire. Les politiques pour favoriser l’investissement privé en diminuant les taux de taxation des fonds d’investissement n’ont conduit qu’a augmenter les inégalités plus que l’investissement et à favoriser l’innovation à court terme. « Amener les gouvernements à voir grand sur l’innovation ne signifie pas distribuer plus d’argent des contribuables à plus d’activités, mais exige de reconsidérer le rôle traditionnel de l’Etat dans l’économie ». Ils doivent diriger l’économie vers de nouveaux « paradigmes techno-économiques », selon les mots de la spécialiste de l’innovation Carlota Perez. Ils ne doivent pas seulement réparer les échecs du marché, mais les créer activement pour remédier au fait que les marchés sont trop souvent aveugles, négligeant les préoccupations sociales ou environnementales. Ainsi, les sociétés de l’énergie préfèrent investir dans l’extraction de pétrole dans les confins les plus profonds de la Terre que dans l’énergie propre. Or, ces orientations ne sont pas générées spontanément des forces du marché : ils sont en grande partie le résultat de décisions délibérées de l’État.

Pour Mariana Mazzucato, le problème est que les dépenses d’innovation de l’Etat sont mal évaluées. Or, le secteur public n’est pas une version moins efficace du secteur privé, comme on l’entend trop souvent. Les investissements publics devraient viser non seulement à relancer l’économie, mais aussi à « faire des choses qui ne sont pas faites ». Aucune société privée n’aurait envoyé un homme dans la lune lorsque la Nasa a entrepris le projet Apollo (cf. « Pourquoi ne savons-nous pas résoudre les grands problèmes »). Pour cela, estime l’économiste, il faut de meilleurs outils pour évaluer les investissements afin qu’ils servent surtout à ouvrir de nouveaux marchés, secteurs et technologies. Il faut aussi de véritables capacités techniques au sein de l’Etat afin de se doter de politiques audacieuses. « S’il y avait plus de spécialistes des technologies de l’information au sein du gouvernement américain, l’administration Obama n’aurait pas connu les revers du déploiement du site Healthcare.gov ». Or le risque est plutôt de développer l’externalisation de tels déploiements, sans que cela n’améliore les capacités de l’Etat. Les autorités devraient accorder autant d’importance à leur organisation que le font les entreprises privées et se concentrer sur comment rendre le gouvernement plus compétent plutôt que de chercher seulement à en réduire les effectifs, s’énerve Mariana Mazzucato.

L’innovation américaine propose de nombreuses solutions pour aider au financement des startups. Le problème est, que comme dans le capital-risque privé, beaucoup échouent et que l’Etat ne profite pas (ou de moins en moins) de celles qui réussissent. « Les économistes peuvent prétendre que l’Etat reçoit déjà un retour sur ses investissements en taxant les profits résultants. La vérité est plus compliquée. Notamment parce que les grandes entreprises sont les maîtres de l’évasion fiscale. Google – dont l’algorithme de recherche, il convient de le noter, a été développé avec le financement de la National Science Foundation – a réduit sa facture d’impôt américain en délocalisant une partie de ses bénéfices en Irlande. Apple a fait de même en tirant parti de la concurrence entre les Etats américains et en délocalisant sa filiale d’investissement à Reno, dans le Nevada. » Un gouvernement peut ainsi avoir financé une entreprise et ne pas être en mesure de l’imposer quand les bénéfices arrivent. Or, à l’heure où les marchés financiers sont toujours plus axés sur le court terme, comment l’Etat rentabilisera-t-il ses investissements dans de l’innovation à long terme, s’il ne peut pas récupérer ses investissements du fait de l’optimisation fiscale ?

Pour Mariana Mazzucato, il y a plusieurs solutions. La première consiste à attacher des contreparties aux prêts et garanties que les gouvernements distribuent aux entreprises. Tout comme les étudiants qui reçoivent des prêts obtiennent des remboursements ajustés en fonction de leurs salaires, les bénéficiaires des investissements de l’Etat devraient voir leurs remboursements ajustés à leurs profits. L’Etat pourrait aussi demander des participations dans les sociétés qu’il soutient, afin que les profits records de certains puissent permettre de combler les ardoises des entreprises qui ne réussissent pas.
Pour Mariana Mazzucato, les gouvernements doivent se doter d’objectifs ambitieux et mettre leurs politiques en cohérence avec ces ambitions, à l’image de ce que réalisent le gouvernement allemand et son initiative de transition énergétique qui a pour but d’éliminer progressivement l’énergie nucléaire et la remplacer par des énergies renouvelables, en fixant des objectifs élevés de réduction des émissions de carbone et en subventionnant le développement de technologies éoliennes et solaires.

« Plus largement, les gouvernements devraient conclure des accords qui leur permettent de prendre parts dans les bénéfices de leurs investissements réussis. Et surtout, ils devraient renforcer les organismes publics de l’avenir, afin de les transformer en foyers de créativité, d’adaptation, et d’exploration. Il faudra pour cela abandonner l’obsession des limites de l’intervention de l’Etat et casser le mythe de son incapacité à innover. »

Coder pour améliorer les politiques publiques

Revenons-en à l’intervention plus concrète de Jennifer Pahlka, qui vise à montrer justement la capacité à innover des autorités américaines. Dans le domaine du numérique, explique-t-elle, l’administration doit proposer des interfaces simples et accessibles, permettant aux gens de participer. « En tant que citoyens, l’Etat a besoin de nos mains, pas seulement de nos voix ».

La directrice de Code for America prend plusieurs exemples issus de la très riche liste d’outils développés par l’association, par ses permanents et ses bénévoles. Elle évoque ainsi l’appel de la ville d’Honolulu qui voulait de l’aide pour refaire son site. Face à une tâche trop importante pour eux, les codeurs déployés par Code for America ont cherché à apporter des réponses plus rapides. Ils ont analysé les requêtes pour comprendre les principales réponses qu’attentaient les citoyens du site de la ville. Ce qui leur a permis d’identifier plusieurs sujets, notamment la recherche d’informations pour obtenir son permis de conduire et de développer très rapidement des pages web adaptées. Cela leur a donné l’idée d’organiser un « Write-a-thon » un hackathon non pas dédié à l’écriture de code, mais à l’écriture de contenus pour le site de la ville afin de répondre aux questions les plus posées par les visiteurs du site de la ville, où des spécialistes de l’administration formaient des binômes avec des journalistes, des blogueurs et des citoyens pour rédiger des réponses simples et claires pour mettre à jour la Foire aux questions du site et permettre aux internautes de mieux trouver réponses à leurs questions. Le site développé à cette occasion, Honolulu Answers, a depuis été répliqué dans de nombreuses villes américaines.

Jennifer Pahlka revient bien sûr sur l’échec de Healthcare.gov en expliquant que le processus décisionnel, en cascade, typique de la forme décisionnelle de Washington et des marchés publics, explique en grande partie cet échec, comme le détaillait Clay Shirky dans un billet. C’est cette manière de faire qui explique les échecs massifs et coûteux des projets numériques publics, pointait Patrick Thibodeau de Computerworld. Le problème, selon Jennifer Pahika, est que « si le gouvernement ne peut pas implémenter les politiques qu’il créé, il ne peut pas gouverner ». Avant de revenir en détail sur l’équipe de volontaires qui est venu réparer la place de marché des assurances de santé américaine.

Jennifer Pahlka explique encore que les gens les plus en difficultés ont du mal avec les interfaces des administrations. Les « réparateurs » de Healthcare.gov ont ainsi constaté une hausse des connexions à 3h du matin provenant d’appareils mobiles les plus simples, parce que les gens pauvres qui tentent de s’y connecter n’ont pas de connexion internet de bonne qualité et savent qu’à cette heure, il sera plus facile pour eux de joindre le site. Elle montre également que la demande d’aide alimentaire sur le site de la ville de San Francisco nécessite de passer par 50 écrans pour enregistrer sa demande ! Et de rappeler que 3,5 millions d’Américains sont éligibles au programme d’aide alimentaire, mais ne la demandent pas. Les services sont dépassés. Les temps d’attente au téléphone pour joindre l’aide alimentaire sont de 20 à 40 minutes en moyenne… Les équipes de Code for America ont déployé plusieurs services pour répondre à ces problèmes comme Promptly, un service par SMS pour informer les bénéficiaires afin qu’ils renouvellent leurs inscriptions. Le service permet aussi d’appeler les services sociaux et de vous faire rappeler dès qu’une de leur ligne est libre, afin d’éviter de trop longues heures d’attente. Ils ont également mis en place une application pour aider les gens à trouver des magasins à proximité qui acceptent les cartes d’aide alimentaire. « Les services publics se rendent bien compte de leurs limites et en souffrent », souligne Jennifer Pahlka. « Ils ont juste besoin d’aide ».

Code for America a participé à la publication d’un guide par le gouvernement américain pour aider au déploiement des services numériques américains, ainsi qu’un second pour aider les agences à comprendre le développement agile, à mieux y répondre, et à mieux l’intégrer dans leurs procédures de passage de marché et de contractualisation avec des partenaires extérieurs.
Cet ensemble de 13 principes pour construire la stratégie des services numériques du gouvernement américain (qui rappelle – et s’inspire – des principes de conception qu’avait publié le service numérique du gouvernement britannique) consiste en :

  • Comprendre ce dont les gens ont besoin ;
  • Prendre en compte toute l’expérience, du début à la fin ;
  • Faire simple et intuitif ;
  • Construire le service en utilisant des pratiques agiles et itératives ;
  • Structurer les budgets et les contrats pour appuyer la prestation ;
  • Désigner un leader et rendre cette personne responsable ;
  • Mettre des équipes expérimentées ;
  • Choisir des technologies modernes ;
  • Déployer dans un environnement d’hébergement souple ;
  • Automatiser les tests et les déploiements ;
  • Gérer la sécurité et la vie privée à travers des processus réutilisables ;
  • Utilisez les données pour prendre des décisions ;
  • Ouvrir par défaut.

Ces principes (qui ont été plus récemment résumés en 7) ne sont pas abstraits, soulignait cet été Mike Loukides pour O’Reilly Radar et seront familiers à beaucoup. Il rappelle que les besoins des usagers ne sont pas les besoins des commanditaires du site. Les gens viennent sur un site pour accomplir quelque chose. Le guide souligne l’importance de passer du temps avec les utilisateurs pour comprendre que l’expérience de l’utilisateur n’est pas seulement l’expérience de l’application. Si vous construisez un site comme Healthcare.gov, l’expérience doit avant tout être celle d’une visite chez le médecin quand celui-ci accède au compte de l’assuré. Elle doit être simple et sans stress…

Bien sûr, Loukides revient sur l’échec de HealthCare.gov, et cette publication montre que le gouvernement a appris de celui-ci. Mais les errements du secteur public ne sont pas les seuls que nous devrions blâmer, rappelle Loukides.

« Chaque fois que j’entends quelqu’un dire que « le gouvernement doit être géré comme une entreprise », ma première réaction est « savez-vous vraiment comment la plupart des entreprises sont gérées ? ». (…) « J’espère que le secteur privé lit et met en oeuvre les mêmes principes ». »

Il n’y a pas que les sites gouvernementaux qui sont des échecs. Selon un vieil article de TechRepublic, 68 % des projets logiciels sont des échecs, et ils sont d’autant plus risqués qu’ils sont importants. Et les échecs du développement logiciel ne sont pas propres aux administrations publiques.

L’enjeu n’est pas une bataille entre la côte Est et la côte Ouest des Etats-Unis, entre la Silicon Valley et Washington, entre les perturbateurs et les régulateurs, rappelle la fondatrice de Code for America, mais une campagne qui implique tout le pays, explique-t-elle en montrant une carte des brigades d’intervention de volontaires de Code for America à travers tout le pays. L’enjeu est de mettre en place des portails de données ouverts, des applications pour les citoyens, à l’image de Citygram, un portail d’information personnalisable développé pour la ville de Charlotte qui permet de recevoir des notifications par SMS ou e-mail sur une grande variété de sujets et d’une manière très localisée. Elle évoque encore Transitmix, un outil permettant à chacun, comme un jeu, de faire de la planification urbaine de lignes de transports publics et d’apprécier leur coût. « Le gouvernement peut fonctionner si les citoyens le font fonctionner », conclut d’une manière très pragmatique Jennifer Pahlka. Elle évoque encore le lancement du Govtech Fund, un fond pour soutenir les startups civiques et les entreprises qui travaillent dans ce domaine. Et invite les Googlers auxquels elle s’adressait à rejoindre les projets de Code for America ou de la Sunlight Foundation ou de 18F, des équipes de volontaires embauchés pour transformer la manière dont le gouvernement américain construit des services numériques.

Une belle leçon et des exemples simples et efficaces qui montrent que l’innovation publique ne se construit pas seule.

Hubert Guillaud

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