Vers une ville numérique ingouvernable (1/2) ? Un foisonnement d’innovation

L’un des constats que dresse le groupe de travail Audacities, lancé par la Fing (éditeur d’InternetActu.net) et l’Iddri, est que le numérique ne rend pas tant que ça la ville réactive au doigt et à l’oeil. L’imaginaire de la ville « propre », smart, intelligente… n’est pas ce qu’on observe sur le terrain, expliquent Tatiana de Feraudy et Mathieu Saujot chercheurs à l’Iddri, Institut du développement durable et des relations internationales, Thierry Marcou et Marine Albarède responsables d’Audacities à la Fing.

En fait « plein d’acteurs sont venus agir sur le territoire de manière autonome ». La ville numérique n’est ni centralisée ni pilotée, comme on nous la vend trop souvent dans le concept de Smart City ou de Ville intelligente, au contraire. Si elle concentre un foisonnement d’innovations, force est de constater que l’acteur public, dans ce foisonnement, est devenu un acteur parmi d’autres. Et nombre de nouveaux acteurs ont des impacts sur les domaines traditionnellement réservés à l’action publique, à l’image d’Uber sur le transport, d’Airbnb sur le logement pour ne citer que les exemples les plus connus. La ville est désormais investie, colonisée, d’innombrables services numériques qui se superposent les uns aux autres et cherchent chacun à la transformer, la « disrupter »… Pour ne prendre que l’exemple des services de mobilité, la ville est perturbée à la fois par Uber et Waze, par les voitures autonomes et les services de covoiturage comme Blablacar, par les services qu’elle met en place elle-même via ses délégataires, comme Velib ou Autolib, mais également par leurs nouveaux concurrents indépendants comme Zipcar ou Drivy, Gobeebike et oBike, Cityscoot sans compter leurs innombrables concurrents qui s’annoncent (voir cet article du Monde.fr qui tente d’être exhaustif ou celui du Parisien qui pose la question de la place dans la ville des vélos « flottants » et de leur régulation)…

Comment gouverner la ville numérique ?

Comment dans ce contexte les collectivités peuvent-elles continuer à poursuivre des objectifs collectifs ? Comment rendre possibles une action publique et une régulation ? Et bien sûr, comment imaginer de nouveaux modèles de gouvernance au coeur d’une complexité croissante ?

Les premiers résultats du groupe de travail montrent que partout pointe une inquiétude face à l’ubérisation des services publics, soulignent Mathieu Saujot et Tatiana de Feraudy. Pourtant, cette disruption de la gouvernance urbaine est très variable selon les secteurs. Si elle est très forte dans le domaine des transports et de la mobilité, elle demeure pour l’instant faible en terme d’impact dans le domaine de la participation citoyenne par exemple.

Le foisonnement et la profusion d’innovation dans tous les secteurs pose néanmoins question : comment orienter l’innovation ? Comment favoriser dans ce schéma la transition et la cohérence du rapport numérique et écologie  ? Comment faire converger cette débauche d’innovation ? Après avoir appelé l’innovation de ses voeux, force est de constater qu’elle est désormais partout. Même si tous les services lancés n’ont pas toujours une forte valeur ajoutée…

Les animateurs d’Audacities constatent que, face à ce foisonnement, les collectivités cherchent des leviers pour agir. Elles cherchent à limiter l’éclatement des services, le développement des inégalités territoriales, que risquent de favoriser une innovation débridée, intéressée par son seul profit, sa croissance, son passage à l’échelle. Reste que la capacité d’action des collectivités n’est pas homogène. Elle dépend bien sûr de leurs forces propres : toutes les collectivités, selon leur échelle et leur taille, n’ont pas la même capacité de négociation. Elle dépend de la force des nouveaux entrants : ce n’est pas la même chose de discuter avec une startup locale que de discuter avec un Gafa implanté à l’international. Elle dépend de ses relations avec les délégataires de services publics, des compétences perturbées, des questions d’accès au marché ou à l’espace public nécessitant ou non l’appui des acteurs publics… Et bien sûr de leur capacité d’action réglementaire. Le mille-feuille de l’innovation est loin d’être homogène ! Et le risque également, est de piloter l’innovation seulement avec ceux qui proposent simplement de nouveaux services, au détriment de tous les autres modes de pilotage de l’action publique ou de tous les autres modes d’action innovants. De favoriser le travail avec les startups plutôt que celui avec les associations, les PME ou les citoyens. De favoriser et soutenir les solutions techniques et services des startups ou des plateformes au détriment d’autres acteurs ou d’autres approches. Pour le dire simplement, il est finalement plus facile pour des services de livraison à domicile comme Foodora ou Ubereats de s’implanter quelque part que de trouver les modalités de soutiens à des initiatives différentes, à l’image de CoopCycle (blog). L’innovation en mode startup semble bien plus accessible, lisible et simple à soutenir, notamment parce qu’elle est soutenue par ailleurs, notamment financièrement par des investisseurs qui vont leur permettre d’atteindre des seuils critiques bien plus rapidement que ne le peuvent d’autres formes d’innovation.

Piloter ou animer l’innovation ?

Quels sont donc les leviers d’actions des collectivités, mais également des nouveaux entrants ? Comment l’acteur public définit-il des critères pour soutenir certains projets plutôt que d’autres ? Doit-il piloter l’innovation ? Laquelle et comment ?

Pour en parler, les responsables d’Audacities avaient convié deux intervenants. Clémence Fischer du Numa et Romain Tales d’Etalab. Clémence Fischer (@clemfis) est en charge des programmes Smart City au Numa, qu’elle présente comme un facilitateur d’innovation pour les startups, les organisations et les communautés. Numa fait de la formation, de l’accélération de startups et de l’accompagnement à la transformation numérique. Outre les nombreux événements qu’accueille le lieu parisien, le Numa propose plusieurs programmes d’innovation ouverte multipartenaires liés à la thématique urbaine comme CityMaker et DataCity. DataCity vise à résoudre les problèmes des villes par les données. Ce data solutionnisme s’intéresse à toutes les thématiques de la ville comme la planification urbaine, la logistique, la mobilité, l’énergie, les déchets… DataCity est un programme d’innovation sur 9 mois initié par les collectivités, en l’occurrence la ville de Paris, qui apporte, via ses différentes administrations, des problèmes à résoudre, que startups et grands groupes viennent relever en échafaudant des solutions qui seront testées par les habitants. « Tout l’enjeu consiste à trouver le moyen d’aligner les intérêts des acteurs selon les problèmes et les solutions », explique Clémence Fischer. Tout l’enjeu semble donc de soutenir un écosystème visant à favoriser le rapprochement et la discussion entre grands groupes et startups, une collaboration qui a encore bien des progrès à faire, comme le pointait une récente étude de La French Tech, mais qui exclue de nombreuses autres formes de collaborations qui ne relèvent pas des formes startups instituées. En septembre 2017, DataCity a lancé sa 3e campagne. Pour bien comprendre comment DataCity agit, Clémence Fischer s’arrête sur l’une des solutions imaginées la saison dernière.


Image : Présentation synthétique du programme DataCity par le Numa, tiré de la présentation de Clémence Fisher.

L’un des défis proposés par la ville de Paris était de réduire le temps de présence des bacs poubelles sur les trottoirs. Aujourd’hui, faute de données précises sur le passage des quelques 500 camions de ramassage d’ordures qui circulent chaque jour à Paris, les bacs poubelles peuvent rester plusieurs heures sur le trottoir entre le moment où ils sont sortis pour attendre le camion et le moment où ils sont rentrés après son passage, pas toujours parfaitement régulier. Le fait que toutes les poubelles parisiennes soient équipées de puces électroniques, qui sont lues par les camions automatiquement quand elles sont vidées, est ce qui a permis à Craft.ai, la startup chargée de relever le défi (en partenariat avec les grands délégataires de services publics) de trouver une solution. Depuis les données de récoltes, Craft.ai a construit un modèle prédictif du ramassage (voir les explications de Sylvien Marchienne sur le blog de Craft.ai et notamment l’explication en vidéo) lui permettant de réduire de moitié (46 %) le temps où les poubelles restent sur le trottoir. Durant un mois, une expérimentation a eu lieu sur le 14e arrondissement de Paris pour tester la solution. Un site web et un système d’alerte par SMS ont été mis en place pour permettre aux personnes chargées de sortir et de rentrer les poubelles d’être tenues informées du passage des camions 30 minutes avant son passage, puis une fois que la poubelle a été collectée et en cas de perturbation.

Cela peut sembler impressionnant, mais personnellement je reste un peu dubitatif. Certes, le cas du ramassage des poubelles sur de grandes agglomérations est parfois victime d’aléas de services et de trafic, et celui-ci est loin d’être homogène sur les quartiers, mais ce que j’en constate tous les jours en y habitant, est plutôt la très grande régularité de la collecte (la ville de Paris publie d’ailleurs les horaires de passage des collectes par arrondissements et par type de collecte). S’il y a certes des poubelles qui restent trop longtemps sur le trottoir, cela semble plus tenir de problèmes liés à la disponibilité de ceux qui sont chargés de les sortir et les rentrer, qu’un problème de régularité de ramassage ou d’injonction par SMS. Bref, pas sûr que la solution par l’analyse prédictive de données soit une piste satisfaisante pour régler le problème, qui n’est pas tant dans l’information ou la prédiction que dans la manière dont sont recrutés et rémunérés les agents chargés de sortir et rentrer les poubelles.

Clémence Fischer évoque un autre exemple, issu du programme DataCity (parmi les 12 projets qui avaient été retenus cette année qu’évoquaient Numerama ou LeMonde). La startup danoise Linc, qui propose une solution d’échange et de facturation énergétique pour des communautés locales – un peu sur le modèle du Brooklyn Microgrid lancé par LO3Energy -, a réalisé des entretiens avec des Parisiens pour connaître leur réaction à la possibilité d’acheter et d’échanger de l’énergie renouvelable entre voisins, comme l’autorise désormais la loi. A ce qu’on en comprend, ce projet semble en être resté à une enquête sur une possibilité de service.

Clémence Fischer explique encore que si les défis de DataCity sont portés par la ville de Paris, ce sont les grands groupes et les startups sélectionnées par le Numa qui sont chargés de répondre aux défis. Chacun reste propriétaire de ses apports respectifs : les startups qui apportent des solutions en demeurent propriétaires, les acteurs n’ayant qu’un droit de préférence sur ces solutions. Si les startups reçoivent un soutien financier des grandes délégataires de services publics qui participent, elles sont plutôt motivées par l’accès aux données et les cas d’usages réels. L’enjeu est à la fois de faire de l’acculturation entre les acteurs, via des méthodes innovantes comme le design thinking ou les méthodes agiles, et de mettre en relation des acteurs les uns avec les autres par le biais de démonstrateurs expérimentaux concrets (on parle de POC pour Proof of concept, ou preuve de concept, comme on dit dans le secteur). Quant à savoir si ceux-ci ont été généralisés ou adoptés, Clémence Fischer explique : « On a tout type d’histoire ». Des entreprises et des startups concourent parfois ensemble à des appels d’offres suite à leur rencontre. Pour d’autres, cela leur permet de réorienter leur marché : une startup proposant du transport de marchandise à la demande a pu mesurer par ce biais que le marché qu’elle visait n’était pas assez développé, elle a réorienté son offre pour aider des entreprises à trouver de meilleurs déplacements. Elle souligne que chaque année, le challenge fait un appel à startups qui doivent signaler leur intérêt pour participer. Numa a reçu plus de 200 candidatures au dernier challenge.

Clémence Fischer détaille rapidement deux autres programmes du Numa. Celui de l’accompagnement, avec la ville de Paris, d’un programme d’intrapreneuriat : les startups de ville (qu’avait évoqué il y a plusieurs mois la Gazette des communes). L’enjeu est de proposer un programme d’accompagnement court, sur 5 semaines, pour valider la pertinence à développer des projets. Ici, le Numa propose un accompagnement permettant de comprendre le monde de l’innovation par de la formation, par de la conception de prototype pour définir le « minimum viable product », de connecter les projets à d’autres startups pour contribuer au projet. L’enjeu, à travers ce programme, est de transmettre un état d’esprit aux porteurs de projets provenant des différents services des collectivités : montrer comment prendre des risques, apprendre à aller vite, à pivoter… en utilisant les méthodes d’accélération de startups.

Enfin, Angers IoT est une plateforme d’accélération de startups de l’internet des objets (Internet of things) en projet à Angers où est installé la Cité de l’objet connecté ainsi que tout un écosystème local.

Pour Clémence Fischer l’innovation ouverte que propose le Numa repose sur une approche multipartenariale, qui permet de faire se croiser les compétences et les savoir-faire. Elle repose aussi sur la confiance et l’ouverture, c’est-à-dire le fait d’accepter d’expérimenter et de changer d’approche si besoin. Elle repose également sur le « time-boxing », c’est-à-dire une méthode de gestion de projet qui utilise des délais très courts et des méthodes d’accélération pour réduire les risques. Enfin, elle privilégie le « design thinking« , c’est-à-dire une approche centrée sur l’usager et le problème à résoudre, plutôt que de commencer par la solution.

L’innovation est au croisement de la désirabilité liée à l’usage, de la faisabilité, liée à la technologie et de la viabilité liée au modèle d’affaires, explique encore Clémence Fischer. Sans intelligence collective, le chemin entre les trois n’est pas si simple à tracer, conclut Clémence Fischer.

Effectivement, l’innovation est compliquée et l’on sait que l’animation, le fait de faire se croiser des acteurs très différents, est la pierre angulaire capable de générer des projets. Les POCs sont vus comme le levier des rencontres pour concrétiser le terreau de l’innovation. Les méthodes sont là pour générer de l’efficacité. Reste que cette startupisation de l’innovation semble procéder d’un réductionnisme à une seule et unique forme d’innovation qui pose question (nous y reviendrons dans la seconde partie de ce dossier).

Le levier de l’innovation

Romain Tales (@romaintales), responsable du recensement des données publiques, s’occupe de la dimension data d’Etalab, la mission interministérielle de l’Etat pilotée par le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (Sgmap). Son travail sur la donnée consiste à l’intégrer au coeur de la réflexion de l’Etat, au même titre que l’usager et le citoyen, afin de rendre les missions de services publics de l’Etat plus efficaces et plus partagées. Si la mission d’Etalab est née avec l’open data (la réutilisation des données publiques), elle s’est diversifiée à la question des données, c’est-à-dire leur circulation et leur traitement – et notamment par le recours de la science des données pour objectiver les politiques publiques via ces données, ce qu’on appelle la data driven policy, c’est-à-dire la politique conduite par les données – et à la question de l’ouverture, en intégrant des enjeux d’open source et d’open government, c’est-à-dire, pour le dire vite, de création de biens communs numériques.

La stratégie d’Etalab autour des données repose sur 3 piliers, rappelle-t-il :

  • la transparence de l’action publique qui permet à tout citoyen de demander des comptes à l’administration et de renforcer ainsi la démocratie. Une transparence qui a permis également de rendre le sujet intelligible par le politique.
  • Créer des ressources pour l’innovation pour développer des services innovants et de la collaboration, à l’image des concours dataconnexions. Des ressources qui permettent de créer de l’appétence pour les données, de construire des indicateurs et de les faire monter en qualité pour y répondre.
  • Enfin, les données permettent de créer un levier d’efficacité de l’action publique, notamment du fait que les administrations soient les premières à les utiliser, à les croiser pour créer par exemple des cartographies pour objectiver la création de services publics, à l’image de la cartographie de la gravité des accidents en France permettant d’améliorer le positionnement des radars.


Image : la stratégie d’Etalab aux frontières de 3 enjeux, extraits de la présentation de Romain Tales.

Pour mener son action, Etalab s’appuie bien sûr sur le cadre légal, notamment via le renouvellement juridique de la loi pour la République numérique promulguée en 2016 qui a entériné le droit d’accès des administrations aux données des autres administrations (qui ne sont plus facturées pour cela, sauf justification de travail à façon), qui a créé un service public de la donnée (via notamment la publication de bases de données très demandées dites données de référence comme la base de données Siren, les données du cadastre, le répertoire national des associations, le répertoire des métiers de Pôle Emploi…) permettant à un très grand nombre d’acteurs d’interagir entre eux. Elle permet également l’ouverture des codes sources et algorithmes des systèmes utilisés par les services publics, à l’image des simulateurs qui permettent de comprendre les modalités de calculs des administrations comme la calculette de l’impôt sur le revenu, ouvert et réutilisable par des tiers. Elle a permis également la publication de données à intérêt social, sanitaire ou environnemental tout comme l’ouverture de données d’énergie, de jurisprudence, de données immobilières, comme de données portant sur les délégations de services publics ou les subventions… obligeant par exemple les délégataires à reverser les données produites dans le cadre de leurs délégations. Elle a permis d’entériner la création de 2 licences : la licence Etalab et la licence ODBL, cette seconde notamment favorisant des conditions de partage à l’identique pour le réutilisateur de données, permettant de se prémunir contre l’appropriation des données. Elle a permis la généralisation de l’initiative « dites le nous une fois » (voir cependant les critiques émises par NextInpact). Elle a permis enfin la mission open data France qui a produit un kit pédagogique et une aide à la normalisation des données ouvertes des collectivités.

Mais le levier d’innovation n’a pas été seulement juridique. Il est aussi technique, à l’image bien sûr de la plateforme data.gouv.fr, qui est à la fois un catalogue de données, mais également une vitrine d’usages de la réutilisation des données publiques ouverte aux contributions. Le code source de la plateforme par exemple est utilisé par le Portugal, le Montenegro et le Luxembourg pour développer leur propre portail de données. Dans les chiffres qui servent à évaluer le succès de la plateforme, on compte bien sûr le nombre de jeux de données mises à disposition (plus de 24 000), mais plus intéressants sont les 1600 réutilisations de données, les 17 000 utilisateurs, les 1100 organisations qui y ont ouvert un compte et les 1200 discussions initiées.


Image : les succès d’Etalab en chiffre.

Reste que le programme d’Etalab ne pouvait en rester à un enjeu technique. Il fallait que la structure puisse accompagner plus avant la réutilisation et l’usage des données. C’est ce qui conduit à développer le programme des startups d’Etat, lancé en décembre 2013 (voir notre article « Mais comment passe-t-on des startups d’Etat à l’Etat plateforme ? »). L’enjeu a été de développer un moyen d’innover pour les projets eux-mêmes, en proposant des modalités différentes du fonctionnement administratif traditionnel, explique Romain Tales. Les startups d’Etats sont des équipes de 2 à 4 personnes financées par une administration et totalement autonomes qui ont pour objectif de répondre à un problème clairement identifié, lié au besoin des usagers. L’initiative a permis de transformer le développement de projets informatiques dans l’Etat. En utilisant bien des méthodes comparables à celles qu’exposait le Numa, l’enjeu est de fournir un POC en 6 mois, puis à chercher à le pérenniser en recherchant une structure administrative d’accueil.

Parmi les emblèmes de ces startups d’Etat, figure bien sûr MesAides, qui propose un formulaire unique pour que les gens en situation de précarité puissent connaître les aides auxquels ils peuvent avoir accès. Une quinzaine d’aides sont aujourd’hui disponibles sur le site. MPS, Marché public simplifié, permet de faciliter la candidature à certains types de marchés publics, via un simple numéro de Siret. La bonne boîte qui indique les entreprises qui recrutent et la bonne formation qui évalue les formations en terme de retour à l’emploi effectif… sont d’autres exemples. 9 startups ont déjà été reprises par des administrations.

Autre exemple d’innovation, le programme d’entrepreneurs d’intérêt général (EIG) : une promotion annuelle de 11 personnes recrutées sur 10 mois pour résoudre des défis d’intérêt général proposés par des administrations, qui identifient en amont des « irritants métiers » ou des objectifs prospectifs. Au menu des défis de la seconde édition de ce programme, on trouve par exemple une demande de la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de Bourgogne-Franche Comté pour détecter les entreprises en difficulté pour mieux les accompagner… ou un autre proposé par la direction numérique pour l’éducation du ministère de l’Education nationale pour améliorer la réussite et l’orientation avec les données des élèves en apprentissage.

Reste, à ce qu’on en comprend, que tous les projets de l’Etat ne sont pas en mode startups, même s’ils se réfèrent aux méthodes que les startups utilisent. Comme nous le soulignions déjà, la métaphore de la startup est un moyen d’inscrire de nouvelles méthodes dans le panel des actions de l’Etat.

Etalab offre également des ressources en terme d’analyse de données sous forme de prestation pour les administrations qui portent des projets de data science. Ainsi, pour la Direction des services d’achat de l’Etat, Etalab a réalisé une analyse de données sur la consommation énergétique des bâtiments, à partir de données de facturation réelle. L’enjeu était de mieux comprendre la consommation d’énergie pour négocier les achats et détecter des anomalies (comme de fortes consommations le week-end). L’analyse a permis de renégocier les contrats de plusieurs bâtiments et de réaliser 800 000 euros d’économie.


Image : l’analyse de la consommation énergétique des bâtiments de l’Etat.

La méthode Etalab fait école. Le ministère des Affaires sociales a passé au printemps une convention avec le Sgmap pour que ce dernier l’accompagne dans la mise en place de démarches innovantes jusqu’à la création de leur propre incubateur. A l’image des startups de Ville lancés par la Ville de Paris, les incubateurs et les programmes d’accompagnement et d’accélération de projets sont en passe de devenir une méthode qui s’étend des projets privés aux projets publics. Le modèle de l’incubation de projet fait école dans l’administration, dans les agences de l’Etat, dans les collectivités territoriales et jusqu’au niveau européen. Si elle a des côtés stimulants, ce marketing de l’innovation n’est pas sans poser des questions (voir : Mais comment passe-t-on des startups d’Etat à l’Etat plateforme ? et Non, la France n’est pas une start-up !), notamment en regardant les formes d’innovation qu’il délaisse.

C’est que nous tenterons de regarder dans la suite de ce dossier.

Hubert Guillaud

La 2e partie du dossier : Le modèle de la startup en ses limites

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